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关于稳妥推进吉林省国有林区改革的建议

作者:农工党吉林省委   录入:  www.jlngd.org.cn   2018/7/13  人气:597

国有林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地,是维护国家生态安全最重要的基础设施,在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。随着2015年党中央、国务院做出国有林区改革重大决策,国有林区全面停止了天然林商业性采伐,一系列改革文件相继出台,国有林区改革的大幕正式拉开。

一、我省国有林区基本情况

我省是国家重点林业省份,林地总面积937.6万公顷,占全省国土面积50%。其中分布在国有林区的重点国有林地面积(即国有林区林地面积)365万公顷,占全省林地面积的38.9%。重点国有林由18个国有林业局管理,其中,省直8个国有林业局隶属于吉林森工集团,延边州的10个林业局隶属于长白山森工集团(延边州林业管理局)。国有林区全部是国家天然林资源保护工程区,2016年在册职工8.1万人,离退休人员7.5万人,林区总人口29万户、86.5万人,其中:林业人口17.1万户、53.3万人,混居人口11.9万户、33.2万人。

经过80、90年代的改革,两个森工集团形成了不同的管理体制。吉林森工集团是1990年代从省林业厅分离出去的企业集团,行政管理职能在省林业厅,企业经营职能在森工集团,吉林森工集团负责管理8个国有林业局,国有林业局属政企合一体制。长白山森工集团管理体制相对复杂,原来也是由省统管,1984年下放给延边州管理,后经省政府批准组建延边森工集团(2013年更名为长白山森工集团),与延边州林业管理局一套人马两块牌子,既负责10个国有林业局行政管理,又承担延边州政府林业主管部门职能,负责延边州地方国有林业和集体林业管理,10个国有林业局也是政企合一体制。因此,吉林省国有林区在省级层面上已实现了政企分开,但在延边州仍是典型的“三合一”体制,18个国有林业局也是政企合一体制。

二、我省国有林区改革过程中存在的困难和问题

随着国有林区改革的推进,旧有的经营管理模式即将被打破,特别是在全面停止天然林商业性采伐过程中,伴随着人们生产生活方式的改变,不可避免地出现一些现实问题,不容忽视。在我们调研过程中,发现当前国有林区在转型发展中存在的困难和问题,重点表现在以下几个方面:

(一)林区替代产业发展不充分。长期以来,国有林区是主要产业高度依赖木材资源的经济体制,多种加工业绝大多数依托木材生存,形成了单一木材生产、单一林业经济的经济格局。国有林区改革以来,林区经济结构单一的矛盾状况仍未能根本转变,传统产业比重大,高新技术产业比重小,新兴替代产业发展成果不明显,没有形成可替代的产业结构。企业受限于资金短缺,融资渠道狭窄,缺少必要的技术改造和开发新项目的资金,转型发展举步维艰。在调研组走访的大石头林业局,周边120余家小型木材加工企业,因全面停伐而被迫关停的多达2/3。全面停止天然林商业性采伐与林区替代产业发展不充分的矛盾突出,已经成为当前林区职工生活困顿的重要原因之一。

(二)社会职能移交困难重重。虽然我省国有林业局教育、公、检、法等社会职能已经转移出去,但医疗、消防、环卫、“三供一业”等社会职能仍由企业承担。根据国有林区改革的要求,分离企业的社会管理和公共服务职能是事企分开的重要举措。然而,在调研中了解到,由于全省国有林区属地社会化程度差异较大,社会职能移交困难重重。主要表现一是“三供一业”移交改造费用由地方财政和企业负担部分解决难度较大。按照政策,国有林业局“三供一业”需要改造后才能移交,改造费用由企业负担50%,省属企业省财政负担50%,州属企业由州财政负担50%。我省国有林区全部改造费用约20亿元,除省财政外,企业和延边州地方财政都难以负担各自的改造费用;二是地方政府财政能力不足,无法全面接收企业社会职能及其工作人员。我省国有林区多数地处于偏僻的乡、镇、村,林区不在地方政府机构管辖之内,完全由企业代为行使政府职能,林区社会化水平远高于当地平均水平。因此,在社会管理和公共服务职能移交过程中,属地政府往往因财政困难等情况无力接收,更无法全额接收随职能一并移交的工作人员,最终导致社会职能移交阻碍重重。

(三)富余职工安置任务仍然艰巨。国有林区改革后,其主要任务由生产为主转为以森林资源保护为主,导致富余职工大量增加。由于缺乏政策支持和相对固定的投资渠道,全部安置富余职工企业压力很大,林区发展陷入困境,政策边缘化、职工贫困化问题十分突出。富余职工如果不能有效安置,不但同国有林区改革的基本原则相悖,而且可能会影响社会安定团结。另外,调研过程中发现,部分国有林区存在“1983年上山青年”组织上访的情况,这是因为国家特定历史时期政策引发的问题,即1983年上山青年到各林场上山劳动,因为种种原因,有部分人最终没能被招为正式职工,现在生活困难无力缴纳基本社会养老保险,这部分人群的诉求,如不能妥善解决极易引发群体性事件,需引起有关部门的重视。

(四)国有林区运行困难问题突出。目前国有林区维持运转和职工生活的主要经济来源是国家天保工程资金,占全部收入的90%以上,具体包括停伐补助资金、五项社会保险补助资金、森林管护补助资金、社会公益事业补助资金、森林经营补助资金等。2016年,全省国有林区天保等经常性财政补助资金28.4亿元,各单位的自营收入很少,仅个别林业局有占地补偿等一次性收入。但2016年国有林区仅运转费用即高达52亿元,缺口23.6亿元,企业生存艰难,靠吃探头粮和银行贷款暂时维持。

国家天保政策补贴只针对国有林业局,而吉林森工集团和长白山森工集团没有任何补助。这两个集团的主要利润来源是木材收入,天然林全面停伐后,集团的经营完全陷入困境。调研中了解到,吉林森工集团目前银行贷款200多亿元,很大一部分无力偿还,每年需要承担利息等大量的财务费用,还有停伐造成生产和生产辅助单位的大量固定资产闲置等问题。

三、我们的建议

    国有林区改革是全面深化生态文明体制改革的一部分,改革过程中必然会出现这样那样的困难和问题,克服困难和解决问题,是我们改革成功前进的每一步。针对调研中各相关方关注的关键问题,提出以下建议:

)加快发展可替代产业,进林业产业转型升级。一是建议省级财政部门设立我省国有林区转型发展扶持资金,有计划的支持国有林区改革和林业产业转型发展。林区产业转型的重点是培育发展生态旅游、林下资源开发、特色种养业、矿产资源开发等替代产业,政府应该为企业转型转产提供资金支持和融资平台。有效发挥财政资金的杠杆效应,引导各类资本流向新兴可替代产业,有针对性的为林区投入重大产业项目,有助于林区产业结构调整完成经济转型。二是对照国家出台的惠农富农政策,建议出台给予林业人的相关“惠林”政策,国有林区大多数扎根于农村,林区改革后大部分林区职工面临半失业和无业的状态,通过国家出台相关的“惠林”政策,有利于企业转型发展,使有想法的林业人可以通过自主创业,解决就业问题。

(二)采取差异化社会职能转移方式,推进政企分开因为全省国有林区属地发展程度不同,有11个林业局在乡镇,更有部分林业局,如红石林业局位于临江村。因此社会职能转移很难实现“一刀切”,建议根据属地政府接收能力,采取有针对性的转移方式。一是对于地方政府职能健全,财力较好的,争取职能转移一步到位。二是对于属地社会化程度低于林区水平,缺乏接收能力的,建议先行在林业局内部实行政企分开,同当地政府共同托管相应社会管理和公共服务职能。同时建议由中央财政通过转移支付给予一定的补助,保证实现“人随资产走”的整体转移方式,实现政企平稳对接,最终将所有社会职能全面移交当地人民政府。

(三)继续推进富余员工安置,确保林区和谐稳定。注重改善民生、维护稳定,是林区改革的基本原则之一。建议通过增加职工创业贷款担保基金、提高担保放大系数、延长职工创业贷款的免息期限、加大创业贷款的最高额度等手段,为富余员工再就业创造有利的政策环境和资金、技术支持,鼓励职工自主创业,推动替代产业发展,带动再就业。

同时,在国有林区改革过程中应注意化解矛盾。建议建立健全林区改革的信访维稳管理体系和预警机制,有关部门宜派专人到省内各林区了解职工安置过程中的隐患问题。例如:针对83年上山青年身份、养老等问题述求,与当地林业局、森工企业形成三方联合商讨解决问题。切实落实各级政府负责制,各级政府要层层签订责任状,落实改革主体责任,确保各项改革措施责任到位,强化一把手责任。

(四)增加政策性金融供给,切实林业企业减负。长期以来,由于历史和体制原因,林业企业经营负债累累,银行贷款数额巨大,停伐后无法根本解决,使企业举步维艰。一是针对企业历史遗留的债务问题,建议国家能出台森工企业银行债务的优惠政策;二是从林区稳定和长远发展考虑,建议国家提高我省停伐补助和天保工程各项补助标准。具体是:停伐补助按停伐前实际木材售价每立方米1600元予以补助;抚育由现行的120元/亩补贴提高到实际作业费用300元/亩;“五项保险”按照2016年省社平工资标准予以补助;管护补助考虑到吉林省人多、资源好、面积小、路网密度大等实际情况,给予特殊补助,每亩补助20元

 

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